EL DÉFICIT TARIFARIO (I): LOS PRODUCTORES

En estas fechas en las que está tan de moda el término Déficit Tarifario y parece que nos va a costar dinero a todos, desde el Blog de Climatización y Energía tratamos de arrojar un poco de luz sobre el tema.

El déficit de tarifa es la diferencia entre lo que paga el consumidor en su factura y el coste reconocido por la compañía eléctrica. Desde la liberalización se comenzó a aplicar por parte de los gobiernos del PP (continuada por los gobiernos socialistas presididos por J. L. Rodríguez Zapatero) una política de congelación de la tarifa de la luz al margen de los costes declarados de la energía, que se transformó en "deuda" del Estado para con las empresas productoras de electricidad.

Esta medida se aplicó con el objetivo de controlar el impacto inflacionista de las tarifas eléctricas, ya que toda la actividad económica depende de los precios de la energía. Sin embargo se trata de un control momentáneo, ya que la deuda permanece y deberá ser abonada en un futuro.

 

A continuación, para ua explicación mas extendida, nos valemos de un artículo publicado por nuestros compañeros de Energía y Sociedad en el que se explica muy bien qué significa este término y qué consecuencias tiene sobre nosotros desde el punto de vista de los productores:

¿QUÉ ES EL DÉFICIT TARIFARIO?

El déficit de tarifas es la diferencia entre el monto total recaudado por las tarifas de acceso a las redes (tarifas reguladas que fija la Administración y pagan los consumidores por sus suministros) y los costes reales asociados a dichas tarifas (costes de transportar, distribuir, subvencionar determinadas energías y otras actividades y servicios que según el Ordenamiento Jurídico están incluidos en las tarifas, etc.)

A modo de ejemplo, el siguiente gráfico ilustra el desfase entre los costes de suministro incluidos en las tarifas del año 2010 y los ingresos esperados del Sistema en diciembre de 2009, fecha en que se aprobaron.

Gráfico 1. ¿Cómo surge el déficit?
Ejemplo: el déficit de tarifa esperado para el año 2010

Fuente: MITYC

¿CÓMO SE ORIGINA EL DÉFICIT TARIFARIO?

Las diferencias entre la recaudación por tarifas reguladas y los costes reales correspondientes a las mismas se originan básicamente por dos motivos: errores de estimación y objetivos políticos/ económicos de los sucesivos Gobiernos, quienes en último término establecen las tarifas reguladas.

Teóricamente, las tarifas se determinan como la suma de los costes en que se incurre para la provisión de un servicio regulado. Dado que las tarifas se establecen antes de incurrir en ciertos costes (se fijan antes de que se consuma la electricidad), es necesario considerar previsiones de cuál será el nivel de éstos y también de cuáles serán los volúmenes de energía que demandarán los diferentes consumidores (residenciales, industriales, etc.)

Obviamente, estas previsiones están sujetas a errores de estimación. Ejemplos de costes a prever y de posibles errores de estimación asociados a ellos serían los siguientes:

a) El volumen de producción del Régimen Especial (RE), el cual recibe primas. Uno de los costes a cubrir con las tarifas de acceso son las primas del RE. Simplificadamente, estas primas suponen un monto igual a una prima unitaria (€/MWh) multiplicada por la energía realmente producida (MWh). Así, en el momento de fijar las tarifas es necesario hacer una previsión de cuál será dicha producción, que depende de la capacidad instalada (inversión de los productores) y de la disponibilidad de energía primaria (agua, viento, etc.; variables claramente volátiles). Evidentemente, esta previsión está sujeta a un error que podrá dar lugar a un déficit o un superávit.

b) La facturación a tarifas reguladas. La energía realmente consumida, medida en los contadores de los clientes, es facturada a las tarifas previamente establecidas (p.e. a principios de año). Si el consumo real es distinto al previsto en el momento de fijar las tarifas, el volumen de ingresos facturado será diferente, pudiendo dar lugar a un déficit (si la previsión es mayor de la realidad) o un superávit (si la situación es inversa)

Es importante considerar que estos errores de previsión crearían un déficit coyuntural (no estructural) siempre y cuando la probabilidad de error al alza y a la baja fuera la misma a lo largo del tiempo (lo que técnicamente se conoce como previsiones centradas o insesgadas). Efectivamente, en este caso los errores en sentido negativo (déficits) vendrían a compensarse con los errores en sentido positivo (superávits) a lo largo del tiempo, con lo que a largo plazo el déficit promedio o acumulado tendería a ser nulo.

En España, y desde el año 2000, las sucesivas tarifas aprobadas por los Gobiernos anualmente (hasta 2007) o trimestralmente/semestralmente (desde 2007) han generado sucesivos déficits de tarifa, que se han ido acumulando (ver Gráfico 2 y Gráfico 4). Considerando el plazo de tiempo en el que este fenómeno se viene observando, se podría concluir que las previsiones de coste utilizadas para determinar las tarifas no han sido
insesgadas. Es decir, las previsiones de costes habrían sistemáticamente subestimado los costes reales. Esto podría considerarse como un indicio de estrategia/intencionalidad por parte de los sucesivos Gobiernos, que de hecho acabaría por dar lugar a un déficit no ya coyuntural, sino estructural.

EL PROBLEMA DE COMBINAR TARIFAS Y PRECIOS

El déficit de tarifas proviene de la dificultad de combinar precios regulados aprobados por los gobiernos, con los precios fijados por la interacción de la oferta y la demanda en mercados liberalizados (sin precios regulados) y costes reales de suministro.

Los procesos de liberalización de los sistemas eléctricos comenzaron en épocas en que las expectativas de evolución de los precios de la energía eran bajistas. Sin embargo, desde finales de los 90 estas expectativas se han dado la vuelta y los precios han adquirido una tendencia alcista. Al cambiar la tendencia de los precios, los gobiernos o las autoridades regulatorias en España comenzaron a aprobar tarifas por debajo de los costes explícitos de la energía, con el fin de controlar la inflación o suavizar las subidas a los consumidores, abandonando, por tanto, el principio de suficiencia tarifaria (que lo recaudado por las tarifas sea suficiente para cubrir los costes del servicio).

También se ha argumentado como causa de esta divergencia de tarifas aprobadas y precios mayoristas, la falta de “fiabilidad” de estos últimos. Se han aducido multitud de causas de desconfianza hacia el precio del mercado:

1) El posible ejercicio del poder de mercado de empresas que antiguamente actuaban como monopolios. Sin embargo, no parece ser éste el motivo, ya que no sólo la evolución pro-competitiva en España es la mayor de Europa, sino que los precios obedecen a los subyacentes de los insumos para producir electricidad.

2) La aparición en Europa del debate sobre la supuesta existencia de “windfall profits”, o beneficios sobrevenidos, originados por la implementación del esquema “cap-and-trade” europeo de derechos de emisión, y que ha afectado a los mercados eléctricos europeos desde 2005.

3) El sistema de fijación de precios del mercado español, marginalista, en el que se basa la Ley del Sector eléctrico, cuando es el sistema económicamente más eficiente y cuando todos los mercados, por definición, son marginalistas.

Con el argumento de la existencia del déficit (un problema creado paradójicamente por las decisiones del propio Gobierno) se han producido multitud de intervenciones regulatorias en contra del funcionamiento del mercado que conllevan el recorte de ciertas remuneraciones y a su consecuente reducción de los incentivos de las empresas a invertir en, por ejemplo, generación, poniendo en riesgo la fiabilidad y seguridad del suministro en el sistema.

¿CUÁL HA SIDO LA EVOLUCIÓN DEL PRECIO DE LA ELECTRICIDAD EN ESPAÑA?

El precio de la electricidad, antes tarifa media o de referencia, es la suma del precio de la energía más la tarifa de acceso que paga el conjunto de clientes por sus consumos, antes de impuestos.

En el gráfio 2 se muestra la evolución del precio de la electricidad aprobado por la Administración (tarifa media en el Sistema, que integra todos los costes del suministro de electricidad que establece la normativa vigente) y la evolución del IPC (Índice de Precios al Consumo). Con estas variables se puede estimar, en términos reales, el incremento anual de las tarifas eléctricas en España desde la liberalización del sector eléctrico en el año 1997.
 

Gráfico 2. Evolución de la tarifa eléctrica media o de referencia y del IPC en España

Fuente: UNESA

La evolución de los precios constata que las tarifas eléctricas en España no han seguido la evolución generalizada de precios de otros productos, ni los recogidos en la cesta del IPC ni de otros productos energéticos de uso doméstico (ver Figura 3). Desde 1997 la tarifa real (teniendo en cuenta el efecto del IPC) desciende progresivamente durante 9 años y comienza a estabilizarse a partir del 2005 (tarifa media real). A partir, sobretodo, de 2008, el precio de la electricidad comienza a elevarse como consecuencia de la intención política de que los precios vayan reflejando progresivamente los costes reales del servicio.

Gráfico 3. Evolución de Los precios de otros productos energéticos de uso doméstico en España

Fuente: UNESA

LOS EFECTOS DEL DÉFICIT PARA CONSUMIDORES Y EMPRESAS

La solución adoptada en España de financiar el déficit tarifario (las diferencias entre los precios implícitos en las tarifas reconocidas y los precios de mercado con cargo al consumo futuro) plantea problemas de eficiencia y barreras al desarrollo de la actividad de comercialización.

Problemas de eficiencia, porque al bajar los precios actuales y elevar los precios futuros se favorece el incremento del consumo presente en unos momentos en que la consecución de la eficiencia energética, para facilitar la transición hacia modelos energéticos más sostenibles que los actuales, constituye un objetivo clave de la política energética europea. Contener los precios actuales de la energía, financiándolos con cargo al consumo futuro, eleva el consumo presente respecto a los niveles de consumos requeridos y eficientes en un modelo sostenible.

El mantenimiento artificial de tarifas bajas al inducir al consumo energético, obliga a funcionar a centrales más ineficientes medioambientalmente hablando, generando más emisiones de CO2, NOx, partículas y SO2, lo cual aleja a España aún más de los compromisos internacionales adquiridos.

Dicho consumo adicional genera un empeoramiento del grado de autoabastecimiento energético, al ser España importador neto de los combustibles necesarios para alimentar esos consumos ineficientes. Dichas importaciones, tanto de combustibles como de derechos de CO2, empeoran la balanza comercial de la economía española.

Por otro lado, y hasta la total desaparición de las tarifas integrales el 1 de julio de 2009, el déficit de tarifa ha supuesto un grave impedimento al desarrollo del mercado libre debido a la imposibilidad de que los comercializadores pudieran batir en el mercado a unas tarifas integrales por debajo de costes que sirvieron de refugio a los consumidores.

La aparente contención de precios que supone el déficit de tarifas no ha conllevado, sin embargo, un menor ingreso o quebranto para las empresas que realizan las actividades eléctricas. Efectivamente, por imperativo legal éstas son retribuidas según su coste reconocido cuando son actividades reguladas (redes) y según el precio que emana de los mercados mayoristas cuando son actividades liberalizadas (generación). Así, el déficit tarifario se traduce para las empresas, no en una reducción de sus ingresos, si no únicamente en un diferimiento de los mismos por un monto igual al déficit tarifario, y en la necesidad de tener que financiar (con recursos propios y/o de terceros) dichos ingresos diferidos, lo cual les origina un coste financiero adicional.

Desde el punto de vista de los consumidores, el déficit tarifario no es otra cosa que una deuda con las empresas. Más concretamente, y en la medida en que dicha deuda se iría amortizando en un cierto número de años, una deuda a pagar por los consumidores futuros pero originada por los consumos presentes.

En relación al argumento de controlar de la inflación, a veces citado por algunos como motivador de las decisiones políticas de contención tarifaria y que conducen a la creación de déficit, a la vista de lo que éste significa para empresas y consumidores, se trataría de un control de la inflación momentáneo, más aparente que real, al tratarse de una “inflación aplazada” hacia el futuro. De la misma forma, algo similar sucedería con el argumento de proteger la competitividad de algunos sectores industriales intensivos en el consumo de energía, además de estar introduciendo distorsiones adicionales en dichos mercados.

LA SOLUCION AL DEFICIT; EL RD-LEY 6/2009

La primera solución al problema del déficit financiado con cargo al consumo futuro sería que la totalidad de los costes actuales se trasladen al precio presente sin restricción alguna. Esto llevaría a unas subidas instantáneas (o en un corto plazo de tiempo) de las tarifas de acceso aproximadamente del 70 %. El efecto en el precio final de venta de electricidad al consumidor de esta subida se situaría entre el 30-35%, según la tensión y el tipo de suministro.

A medio-largo plazo la subida necesaria se sitúa en torno al 100% de las tarifas de acceso, esto es, duplicar las tarifas.

Realizar un ajuste de tarifas de acceso de este calado en un corto espacio de tiempo podría tener efectos negativos sobre los consumidores finales de electricidad. Por un lado, aquellos consumidores en los que la electricidad es una materia prima, recibirían en el corto plazo señales ineficientes en los precios de la misma que básicamente se trasladarían a precio final del producto, encareciendo los mismos para el consumidor final y perdiendo competitividad en los mercados internacionales. Una adecuación progresiva de las tarifas daría las señales adecuadas para reconvertir las cadenas de producción buscando métodos más eficientes de aprovechamiento de la electricidad, con menor impacto en los precios finales de los productos.

En cuanto al consumidor doméstico, el encarecimiento rápido de la electricidad se convertiría directamente en decremento de su renta disponible, que también reduciría su capacidad para invertir en sistemas más eficientes de uso de la energía.

Estos efectos se ven agravados en una situación como la actual, en que la crisis financiera ha devenido en una crisis económica generalizada, con estancamiento del crecimiento económico, precios y rentas, y aumento del paro.

Además, la tarifa eléctrica no solo contempla los costes propios de la generación y suministro de electricidad, sino que como se ha señalado anteriormente, recoge otros costes vinculados a políticas económicas y energéticas.

En este contexto se forjó el Real Decreto-Ley 6/2009, de 30 de abril, cuya finalidad es acabar con los efectos perniciosos del déficit de tarifas, permitiendo una adaptación progresiva de los consumidores a los nuevos precios necesarios de las tarifas de acceso.

El Real Decreto-Ley 6/2009

Los principales mecanismos que se definen en esta norma son:

• Eliminación definitiva del déficit de tarifa en el año 2013, de manera que los ingresos en ese año sean suficientes para cubrir los costes. Se establece un período transitorio en el que el déficit anual no puede superar los 3.500, 3.000, 2.000 y 1.000 millones de euros en 2009, 2010, 2011 y 2012 respectivamente.

Gráfico 5. Evolución del déficit ex ante según el Real Decreto-ley 6/2009

• Puesto que hay una serie de consumidores finales que por sus especiales condiciones de consumo, renta, situación familiar o laboral no pueden conseguir ofertas competitivas por parte de los suministradores en un caso, ni tienen capacidad de adaptación de sus consumos en otro, se establecen mecanismos que permiten satisfacer requerimientos de protección y eficiencia a la vez, como son la Tarifa de Último recurso (TUR) y el Bono Social.


• Adicionalmente, se eliminan progresivamente los sobrecostes de la generación extrapeninsular de la tarifa eléctrica, ya que no son estrictamente costes del sector eléctrico, si bien quedan aún incluidos otros costes derivados de políticas energéticas de ámbito nacional, políticas sociales, etc., que deberían ser repercutidas también en otras tarifas (por ejemplo, tarifas de acceso a las redes de gas) o directamente trasladados a los Presupuestos Generales del Estado.

• También se establece que las empresas eléctricas no han de ser financiadoras del déficit, lo que permite que liberen recursos financieros para el ejercicio de su actividad y mejora su situación patrimonial de deuda.

Para la financiación de los déficits anuales máximos establecidos en este Real Decreto-Ley, se dispone la creación de un Fondo de Titulización cuya finalidad será la emisión de instrumentos financieros, con el aval del Estado, para la cobertura de los importes máximos anuales referidos. Los posibles desajustes temporales que surjan entre los costes o ingresos reales respecto a los previstos para la fijación de las tarifas de acceso serán financiados transitoriamente por las empresas eléctricas, si bien esos desajustes habrán de recogerse íntegramente en la revisión tarifaria inmediatamente posterior al momento en que se produzcan, de manera que las empresas tendrán únicamente que financiar los desvíos coyunturales que se produzcan entre cada revisión de tarifas.

Asimismo, se establece en este Real Decreto-Ley que las cuantías pendientes por los déficits pasados, y que aún permanecen en los estados financieros de las empresas, sean traspasados al mencionado Fondo de Titulización, liberando de esta carga a las empresas eléctricas.

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